权力寻租愈演愈烈 房地产业成官商勾结重灾区

　　官员冒着上断头台的危险也愿意为开发商“两肋插刀”的背后，有着深刻的根源

　　为什么个别官员热衷于与开发商做“朋友”，为什么土地违法问题愈演愈烈，屡禁不止？其实，只要存在着权力寻租的土壤或空间，腐败就会如同割了一茬又一茬的野草疯狂地滋长，这在房地产市场得到了明显验证。本来，开发商与城建官员之间就存在着一种“共生”现象，开发商既是个别城建官员的“政绩推动者”，又是诱导其腐败的“麻烦制造者”。而当双方臭味相投时，往往会结成“利益联盟”，土地开发由此成为腐败高发地带。个别官员冒着上断头台的危险也愿意为开发商“两肋插刀”的背后，有着深刻的根源。

　　政府承担双重角色；层级制的行政管理结构使得权力缺乏约束

　　在一定程度上，政府承担双重角色。一方面，政府作为公共利益的代表者，制定政策，调控经济活动，充当裁判员。政府掌握了基础设施、工业、房地产等项目的审批权，这些项目的建设都需要土地，一些不法开发商想要获得低价土地，就向个别抵挡不住诱惑的政府官员寻租。

　　另一方面，政府又掌握数量庞大的资源，直接作为一个主体参与经济活动，充当运动员。各个地方政府都肩负着发展本地经济的重任，中央在对地方政府官员的政绩考核中，GDP是最关键的指标，这加剧了他们经营土地的冲动。因为他们只有获得土地，才能用它来招商引资、兴办工业园区、进行基础设施建设。在这些活动中，土地资源的定价权掌握在相关官员手中。即便是土地公开招标拍卖也无法完全克服其中的利益输送。个别地方党政部门齐上阵的直接招商引资行为，更容易加剧土地违法和腐败行为遏制的难度。

　　另外，层级制的行政管理结构，使地方政府一把手和分管土地的直接领导权力过大，缺乏监督和制衡机制。我国的土地主管部门是各级国土部门，但国土部门是政府的一个下属部门。国土局长要受分管副市长的领导，分管副市长又要受市长和书记的领导。分管副市长、市长和书记如果绕过国土局长直接批地或者干预土地交易，国土部门是很难有效约束的，纪检、监察等部门在查处时也会遇到困难和阻力。因土地腐败而落马的高官，基本上都是分管土地、城建或者重大建设项目的副市长、区长。权力不受约束，自然导致腐败。

　　相关的法律并没有对公共利益作出严格的界定

　　一方面，宪法规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着，凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为(即把农村集体所有的土地转变为国有土地)来满足；而另一方面，宪法又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。

　　正是因为相关的法律并没有对公共利益作出严格的界定，而政府出于经济发展和城市建设等非公益性需要也必须征用农民的土地，尽管个别地方政府的征地行为不少是违法的，但司法部门通常对政府违规征地引起的法律诉讼多数不予受理，这就在一定程度上为个别地方政府官员的土地腐败开了方便之门。

　　由于除了少数存量的国有土地外，所有新增的城市建设用地都必须经过征地获得，征地的主体又只有政府，村庄集体土地的流转被严格限制在农业用途，因此政府就掌握了建设用地的供给。在需求不断上升的情况下，开发商们明白，只有“搞定”了政府官员，才能以较低成本获得土地。这就是为什么会有一些政府官员“前仆后继”倒在土地违法上。垄断土地供给，给个别腐败官员利用土地牟取非法利益制造了制度空间。

　　分税制下地方政府不断从预算外寻找收入，土地批租收入没有纳入财政预算管理

　　1994年分税制实施之后，中央财政迅速居于主导地位，集中能力越来越强，集中比例越来越高，占税收总收入的比例一直在55%左右。中央财厚、地方财薄，但中央和地方的事权划分格局并没有多少改变。地方政府用45%左右的相对财政收入，支撑着75%左右的相对支出责任。这诱使地方政府不断从预算外寻找收入来源。当地方政府发现土地是重要的生财之道后，就开始出卖土地为自己筹集财政收入。

　　分税制的税种划分，也使得地方政府有激励发展房地产业，不断推高房价。根据分税制安排，城镇土地使用税、房产税、印花税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等税种归地方征收。因此，房地产市场越是活跃，这部分税收收入就越多。这就激发了地方政府发展房地产业的冲动，把大量的农地征收过来发展房地产业。房地产业发达的同时，控制土地的政府官员的口袋也就越“发达”。

　　国家审计署原审计长李金华的报告显示，2005年全国87个开发区有60个违规低价出让土地。个别地方为了“招商引资”，在国务院明令禁止低价出让土地的情况下，采取先按国家规定签订土地出让合同，再返还土地出让金或者给予财政补贴等手段，变相低价出让土地。这不仅使得个别官员和企业相互间进行利益输送，也导致一些企业恶意圈占、倒卖土地。把土地收入作为预算外收入，逃避人大监督。

　　对策：把土地资源配置权力交给市场、法律和制度

　　要破解官员与开发商的“合谋”，从根本上扭转这种局面，还必须多管齐下，从体制、法制和机制入手，同时引入和完善外部监督，把土地资源配置权力交给市场、法律和制度。对此提出一些建议。

　　要斩断政府官员伸向土地的揩油之手。首先要减少政府对微观经济活动的干预，特别要从根本上改变个别地方政府利用土地聚财、敛财、生财的行为，取缔土地财政，国有土地出让金一律纳入财政预算。建立官员的财产、收入申报制度，对于超出法定收入以上的部分和消费，除非能够说明来源，否则一律确定为非法所得。

　　改革征地制度，严格划定公共利益的边界。严格规定征地程序，即使是公益性征地，也要提高公共利益征地补偿标准，对被征地农民给予合理公平的补偿，使农民分享到工业化城市化的成果。

　　强化对土地管理部门和政府主要领导的监管和约束。简单的道德说教是不行的，必须在机制上引入各种社会力量(特别是群众和新闻媒体)来监督官员的权力，加强土地交易的透明性。规范土地招拍挂出让程序，明确交易规则，完善市场运作。

　　改变中央和地方的利益分配格局。使中央政府与地方政府各自的事权和财权相对应，扭转地方政府借地生财的内在动力。改革现行分税体制，对现行共享税的分配比例进行重新划分，适度提高地方政府(增值税等税种)的分享比例。 (作者为清华大学政治经济学研究中心主任、教授 蔡继明)

　　延伸阅读

　　房地产贪官捞钱六大手法

　　据统计，自十六大以来，中央累计查处严重腐败的省部级以上官员16位，其中以与地产商“权钱交易”以及“权色交易”最为突出。

　　手法一：利用行政审批权索取贿赂

　　在工程行政审批过程中，一些国家工作人员利用审批权索贿，方式有四种：批准不符合条件的项目以受贿；给不符合法定条件的项目予以审批，公开或者暗示建设单位为其谋利；与报批的建设单位串通，骗取审批；利用手中的审批权，采取故意刁难、拖延等手段索要贿赂。

　　手法二：施工图设计暗藏权钱交易

　　委托设计单位的有关人员利用选择决定权受贿；设计单位将工程项目私下转给个人设计，从中受贿；委托设计单位的人员与设计人员勾结，私分或侵吞部分设计费；设计人员剽窃所有权属单位的设计成果交给委托单位，损公肥私；设计人员对建筑材料等，指定某生产商、供应商供货，从中收受贿赂。

　　手法三：征地拆迁上玩手段索要钱财

　　房屋拆迁部门的管理人员在拆迁审批过程中，利用审批权受贿；建设单位的管理人员多报被征地的作物面积等，以多付补偿费受贿；建设单位的管理人员夸大原建筑物面积，以多付拆迁补偿费受贿；贪污或者挪用征地款。

　　手法四：招投标每个环节都容易捞钱

　　据介绍，通过招投标发包的工程几乎每个环节都有权钱交易机会，比如将工程项目分拆到法定公开招标限额以下，利用发包权受贿；附属工程议标发包，从中受贿；互相串通，为关系人创造有利的竞争条件，从中受贿等等。

　　手法五：替开发商造势拿出场费

　　一些官员替开发商“抬轿子”造势，“忽悠”消费者，自己收取不菲的出场费。

　　手法六：施工监督环节也生腐败

　　负监督之责的工程技术人员、监理人员被拉拢腐蚀而放弃职责，造成工程项目质量隐患的情况经常发生。

　　个别官员为何 与开发商是“铁杆朋友”

　　制度的严密永远是相对的，即使再健全，也不可能一点空子没有，所以也就不能把全部希望都寄托在制度建设上

　　在反腐败领域，如果还有些事能被称为一种“现象”的话，房地产老板以糖衣炮弹击倒众多贪官，应该算是最典型了。请看媒体近期报道——《房地产行业性腐败击倒重庆8名厅级干部》、《原最高法院副院长落马事涉中国第一烂尾楼》、《前财政部副部长朱志刚被审查事涉低价购买房产》、《北京原副市长刘志华受审曾助情妇承揽奥运工程》、《上海房地局原副局长殷国元因受贿等被提起公诉》……

　　所有这些，带给人们一个最强烈的感受：近年来，中国房地产行业飞速发展的同时，一些地方政府相关官员私欲也迅速膨胀。在房地产行业权力寻租的现象层出不穷，受贿等案件也接二连三地发生。

　　一些官员为开发商办事两肋插刀，不遗余力，有人可能会说，谁都有自己“铁杆朋友”，官员、开发商也是人，谁能没点感情因素？从简单人际关系的角度，这当然有道理。但是从房地产开发商和相关事项审批官员这种敏感关系的角度说，却远远没有这么简单。当情义为先的人际关系，与利益诉求的“铁杆朋友”在概念上被人为模糊时，表面看来很复杂的事，其实只要用“利益”二字略加梳理，思路马上就能清晰起来。在腐败官员与不法开发商之间，所谓的“不遗余力”，所谓的“两肋插刀”，其实都是利益纽带的外在形式罢了。

　　有人说，房地产的产业链有多长，权钱交易的食物链就有多长，这话确实不假。而为什么会这样？无非是利用公权为别人谋取利益、进而“自肥”实在不太费力气。而为什么这么容易？又无非是握有审批权的官员们责任太虚，权力太实。而为什么责任太虚、权力太实？问题就不那么简单了。概括来说，房地产涉及的利益太大，太“整齐”。从开发商的角度来说，在房地产市场持续火爆的环境下，征地拆迁、土地出让、缴纳土地出让金、调整用地性质、规划审批、项目选址、调整容积率、产权登记……无论哪个环节，攻下一个审批关口，都有滚滚的无本之利从天而降，比做哪一行来钱都快；而从官员的角度来说，审批事项多，而且很多审批都只限于“纸面上”，责任心紧一紧、松一松都能过得去，为贪腐提供了的机会空间。

　　说到这里，可能又会有人从制度建设的高度，认为只有制度健全了，这样的事才能避免。对此，我认为制度的严密永远是相对的，即使再健全，也不可能一点空子没有，所以也就不能把全部希望都寄托在制度建设上。而应该在为人之道、为官境界等方面，也要下些功夫。因为在对这些落马官员的分析中，我觉得现在不少官员的荣辱观都很成问题，“地位高了，境界反而低了”现象并不是个别现象。

　　笔者曾在网上看过一段有趣的对话，一位疑似房地产开发商的网友在网上放出狂言：只要这个官员是一条吃饵的鱼，金钱、美色通通用上，我就不相信他不上我的钩。而只要他上了我的钩，什么红烧、清炖、鱼块、鱼片，那可就听我的摆布了。针对于此，也有疑为官员的网民回帖：欢迎你打出糖衣炮弹，不过我只吃下你的“糖衣”，炮弹是要还给你的。在“吃好处”和不违法之间，我闪转腾挪，你奈我何？虽然仅仅是匿名网帖，但是却将不法商人与腐败官员的心态表露得淋漓尽致。商人出于利益考虑，摆平权势的心态并不让人奇怪。而问题在严重在于，也许真的有个别官员还抱着“吃下糖衣，吐出炮弹”的侥幸，不以被人豢养为耻，这就实在令人沉重了。

　　反腐败斗争的最大复杂之处，在于党中央倡导的为官之道，与生活中流行的潜规则存在一些冲突，而且常常会有潜规则冲击明规则的现象出现。房地产腐败案“一查一窝”，正是这种复杂的集中表现。

　　身为厅局甚至省级干部，在亲友眼中成了难得的“成功人士”，等着沾光、占便宜的人早已排成了队，灌“迷魂汤”的人肯定也少不了。如果此时把能不能给亲友谋取利益当成自己是不是“有面子”的一件大事，在处理“自我与社会的关系，人性与党性的关系，权力与利益的关系”时，就难免失之迷茫。那些倒下的高官，哪一个不是在这些问题上犯了糊涂？官员涉贪为什么容易扎堆房地产领域？难道仅仅是这个领域贪腐的漏洞大过其它行业？难道我们只能推给制度不完善？没那么简单吧！ (马龙生　作者为媒体评论员)